《土地管理法》规定了“责令限期改正”“责令停止违法行为”“责令退还非法占用的土地”“责令限期拆除”等多种“责令”类表述。实践中，执法人员对于“责令”的理解有不同认识。有的认为属于行政处罚，有的则认为属于行政命令，还有的认为应该分类处理。这种认识上的不统一直接导致适用该类条款办理案件时做法迥异。本文尝试结合《行政处罚法》相关规定和国土实务进行实证分析，对“责令”类行政行为法律性质进行探析。
从“责令”使用的范围来看，“责令”既可以表示设定义务，又可以作为行政处罚种类剥夺权益。也就是说，用“责令”来表达的内容具有很强的包容性，能够代表行政行为的不同表现形式，包含不同的意义。
行政处罚必须与责令纠正违法行为相结合。我国现行法律、法规有关行政处罚的规定，大多设有“责令改正或者限期改正”的规定。《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。这是基于我国有关具体法律、法规进行的总括性规定。
从目前的立法实践和经验看，责令改正与行政处罚往往同时出现在同一条款中。许多法律、法规、规章关于“法律责任”的条款中都规定对违法行为予以纠正，并视情况给予处罚。在法律规范中，“责令改正”与“罚款”等行政处罚种类与“并处”等用语连接，同时出现在法律责任的同一条款中，并非表示“责令改正”就是处罚的种类之一。
笔者认为，“责令”在很多情况下是一个统称，不宜简单地将其认定为是行政处罚、行政命令或是其他。《土地管理法》共出现“责令”14处，分布于第四章、第六章和第七章。根据法律性质不同，可以分为以下三类：
行政监督类
第三十三条表述为“耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地”，第七十二条表述为“依照本法规定应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分”。
这类“责令”均是上级行政机关基于宪法和地方各级人民政府组织法赋予的权力，对下级行政机关的领导、指导，其实质是行政机关内部的一种监督。
行政命令类
第六十七条表述为“责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”，第七十四条表述为“责令限期改正或者治理”，第七十五条表述为“责令限期改正”“责令缴纳复垦费”，第七十六条、第七十七条表述为“责令退还非法占用的土地”，第八十条表述为“责令交还土地”，第八十一条表述为“责令限期改正”，第八十二条表述为“责令其限期办理”。
这类“责令”虽然文字表述不同，但内涵均可视作责令改正。从实现目的看，责令改正只是要求违法行为人履行法定义务，纠正违法行为，消除其不良后果，恢复原状，本身不是制裁，具有教育性质而非惩罚性的。因而，《行政处罚法》没有将责令改正规定为一种行政处罚种类。
从法律性质看，此类责令改正属于行政命令。行政法上的“行政命令”，是指行政主体依法要求行政相对人为或者不为一定行为（作为或者不作为）的意思表示。国土资源行政主管部门作出“责令退还非法占用的土地”“责令限期改正或者治理”等决定，如果行政相对人违反该行政命令，国土资源行政主管部门可依法对其进行制裁。在《国土资源违法行为查处工作规程》附录中，《责令改正违法行为通知书》规范表述为“逾期不改正的，将依法追究法律责任”。
行政过程中的各个阶段、各种手段之间的关系不可割裂开来，应当将其综合起来理解。责令改正不是一种行政处罚方式，而是行政机关实施行政处罚的一种要求。《国土资源行政处罚办法》第三十条规定，法律法规规定的责令改正或者责令限期改正，可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出。
行政处罚类
国务院法制办公室曾于2000年对四川省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》答复：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。但《土地管理法》第八十三条明确表述为“责令限期拆除的行政处罚决定”，《国土资源行政处罚办法》第四条也明确国土资源行政处罚包括限期拆除，因此，《土地管理法》第八十三条规定的“责令限期拆除”应属行政处罚。
根据以上梳理分析，行政执法人员在办案过程中应根据不同法律属性分类处置。对于第一类行政监督类的“责令”，适用行政机关内部管理程序。对于第二类行政命令类的“责令”，按照《国土资源行政处罚办法》规定，可以在作出行政处罚决定之前单独作出，也可以与行政处罚决定一并作出。需要注意的是，因为责令改正并非行政处罚种类，所以在将责令改正与行政处罚决定合并作出的《行政处罚决定书》中，不宜将责令改正特别是“责令退还非法占用的土地”列入处罚事项，可以作为总括性要求置于“决定处罚如下”之前。对于第三类行政处罚类的“责令”，适用行政处罚程序。
此外，从救济手段看，这三类“责令”也不相同。行政监督类的“责令”不属于行政复议、行政诉讼范围；责令改正类的“责令”的行政相对人不能单独对责令改正行政行为申请行政复议、提起行政诉讼。《国土资源违法行为查处工作规程》附录的《责令改正违法行为通知书》即没有告知行政相对人行政复议、行政诉讼权利的表述；行政处罚类的“责令”则可以申请行政复议、提起行政诉讼。
“责令改正”，是行政处罚吗？
柳河县人民检察院 1周前
▶ 投诉邻居违建影响自家通风与采光后，行政机关作出《行政处罚告知书》，责令违法人限期改正违法行为。
▶ 当事人将行政机关诉至法庭，认为限期改正的行政处罚决定错误，应当予以撤销，作出限期拆除的行政处罚决定，未获法院支持。
▶ 检察机关监督指出，“责令限期改正违法行为”不属于行政处罚。法院再审采纳了检察机关的抗诉意见，最终撤销了该行政处罚决定。
在最高人民检察院公开发布的12个“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动典型案例中，由湖南省检察院办理的方某与湖南省株洲市自然资源和规划局、向某行政处罚抗诉案入选。这起案件的办理既纠正了违法判决，又促进了行政机关依法行政，还化解了行政争议和邻里纠纷，产生了较好的社会效果和法律效果。近日，记者对该案进行了深入采访。
邻居投诉
违建房屋未能“限期拆除”
方某与向某系邻居，双方的房屋位于湖南省株洲市芦淞区，所在位置属于城市老城区，均先后取得了房产证和国有土地使用权证。由于年久失修，向某的房屋经该市房屋安全鉴定办公室鉴定为：“房屋结构构造处理简单，因局部基础产生不均匀沉降，现砌体部分产生沉降、变形裂缝，屋盖部分亦产生较明显的变形，从一定程度上影响房屋的安全使用，鉴此，应采取有效措施进行处理。”
根据该鉴定，2016年4月，向某将其老房屋拆旧重建，但未取得相关审批手续。而方某认为向某的违法建设行为影响了其房屋的通风和采光，遂向相关职能部门进行了投诉。
2016年4月8日，株洲市芦淞区拆除违法建筑综合管理大队对向某未批先建的违法建设行为进行立案调查。当日，株洲市规划局作出《责令停止违法建设通知书》，以向某建设的住宅工程未取得建设工程规划许可证为由，责令其立即停止建设。
2016年6月3日，当地社区组织方某和向某就相邻赔偿问题进行调解，因双方分歧较大，调解无果。同年10月17日，株洲市规划局作出《行政处罚告知书》，并于10天后对向某建房行为拟给予的处罚进行了听证。同年12月26日，株洲市规划局对向某正式作出行政处罚决定，具体内容为：“责令当事人向某自收到决定书之日起，60日内改正违法行为，消除对规划实施的影响。”
方某原本以为，规划管理部门会责令向某限期拆除或者强制拆除违法建设的房屋，但没想到，规划管理部门实际只作出了责令向某限期改正的行政处罚决定，显然不符合自己投诉的初衷。
起诉行政机关
诉求“撤销处罚决定”未获支持
因对株洲市规划局作出的行政处罚决定不服，方某一纸诉状将该局告上了法庭，请求法院判决撤销规划局作出的行政处罚决定，并判令被告重新作出行政行为。
“因湖南省实行一审行政案件集中管辖，因此方某诉株洲市规划局的行政案件一审归该市天元区法院受理并审理。”承办检察官介绍，法院一审认为，该案第三人向某系在原址进行老房改造，向某与方某属于多年邻居，双方老屋相邻距离原本就很近，并非向某新建房屋导致双方间距很近。市规划局根据客观实际情况，对向某未经规划审批许可改造房屋的行为作出的责令限期改正的行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。2017年12月19日，法院一审判决驳回了方某的诉讼请求。
方某不服，向株洲市中级法院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判。株洲市中级法院认为，该案争议焦点为市规划局作出的行政处罚决定是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该案原审第三人向某未经规划部门审批，在城市规划区范围内擅自改建房屋，系违法建设，但其原有房屋系危房，且系在原址改建，属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形，不符合“限期拆除”的条件，故市规划局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。一审认定事实清楚，适用法律、法规正确，对上诉人方某提出的上诉请求不予支持。
就这样，株洲市中级法院于2018年4月20日依法作出判决：驳回上诉，维持原判。
方某当然不服，于是向湖南省高级法院申请再审。湖南省高级法院认为方某的申请符合行政诉讼法第九十一条第四项规定的情形，于2018年11月13日作出裁定，指令株洲市中级法院再审该案。
在对此案再审过程中，因机构改革，株洲市规划局变更为株洲市自然资源和规划局。
法院再审认为，该案争议焦点为株洲市自然资源和规划局作出的行政处罚决定是否合法。方某提起诉讼的缘由是认为市自然资源和规划局作出的限期改正的行政处罚决定错误，认为应当撤销该处罚决定，作出限期拆除的行政处罚决定。该案中，第三人向某未经规划部门审批，在城市规划区范围内擅自改建房屋，系违法建设，但其原有房屋系危房，且系在原址改建，属于城乡规划法第六十四条“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形，不符合“限期拆除”的条件，市自然资源和规划局作出的限期改正的行政处罚决定正确。虽然株洲市自然资源和规划局未一并处以罚款，但该局是根据向某房屋系老城区原址改建，并系危房等实际情况所作出的行政处罚，所作决定并无错误，且是否对第三人向某处以罚款与方某并无利害关系，故对方某的再审理由不予支持。株洲市自然资源和规划局所作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。原审认定事实清楚，适用法律、法规正确。经株洲市中级法院审判委员会讨论决定，于2019年4月20日作出判决，维持该院二审判决。
申请法律监督
检察官抗诉纠正错误判决
法院历经三次审理，均判决方某败诉。方某心有不甘，经人告知检察机关可以对行政诉讼进行监督后，立即向株州市检察院提交了监督申请。该院审查后提请湖南省检察院抗诉。
检察官前往现场调查取证
承办此案的检察官在审查案件的过程中，多次到现场查看，发现向某对老房屋进行改造时，并未超出原来土地使用权证的四至范围，对方某正常生产生活的影响亦不明显。鉴于该案系由邻里纠纷引发，检察机关多次组织、引导向某和方某进行协调，均因双方意见差距太大而未能达成和解协议。
湖南省检察院审查认为，株洲市中级法院生效判决适用法律、法规确有错误。其一，株洲市自然资源和规划局责令向某60日内改正违法行为，不属于行政处罚。行政处罚，是指行政主体依据法定职权和程序对违反行政法规范的公民、法人或者其他组织给予行政制裁的行为，其目的在于通过减损或剥夺违法行为人特定权益以示对其违法行为予以惩戒。城乡规划法第六十四条规定的“责令限期改正”，只是要求行为人改正其违法行为并消除其违法状态，并未对行为人的权益予以减损或剥夺，不具备行政处罚的基本特征。国务院法制办公室《对陕西省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示〉的复函》对此也予以了明确。
其二，株洲市自然资源和规划局未对向某处以罚款，不符合法律规定。根据城乡规划法第六十四条规定，违法建设认定为尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，行政机关在作出责令限期改正行政行为的同时，应当同时作出罚款的行政处罚，行政机关对是否作出罚款并无自由裁量的权限。
其三，株洲市自然资源和规划局对向某是否作出罚款的行政处罚，与方某之间存在利害关系。该案中，向某违法建设的房屋与方某的房屋相邻，市自然资源和规划局对向某违建行为所作的处理决定，事关方某的相邻权，该行政行为与方某之间存在利害关系，应该赋予方某对此向法院申请司法审查的权利。
鉴于上述意见，湖南省检察院依法向湖南省高级法院提出抗诉。
2020年8月30日，湖南省高级法院再审全部采纳了检察机关的抗诉意见，对该案予以改判，撤销了株洲市自然资源和规划局作出的行政处罚决定。
协同发力
检法联手妥善化解争议
检察官在研究案情
该案再审过程中，为进一步核查案件事实，推动行政争议实质性化解，湖南省检察院检察官与湖南省高级法院承办法官再次共赴现场，组织双方进行调解。
经过充分沟通，办案人员了解到，向某家庭经济较为困难，为改造房屋不仅花光了家庭积蓄，还欠有一定数量的外债。向某此次改造房屋不仅是为了排除危房潜在的风险，也是为儿子结婚准备新房。办案人员还了解到，向某所居住的区域因属于旧城区的核心区域，被当地政府划定为严控规划区域，不再审批任何新增建筑。就该案来看，如果向某的房屋一直无法办理规划审批手续，则其房屋违法建设的状态将一直持续下去，该案纠纷亦一直无法得到妥善化解。
根据该案的实际情况，检法两部门经商议后，建议株洲市自然资源和规划局依法对向某的违法建设行为进行处理后，再按照修缮危房的相关规定，为向某补办相关规划审批手续，消除向某所建房屋的违法状态，既满足向某一家基本的住房需求，也彻底根除引发纠纷的症结。同时，加大对方某释法说理的力度，引导其服判息诉。
检察官在办案中发现，混淆行政命令与行政处罚的情况在当地规划管理部门行政执法中较为普遍。为进一步帮助行政机关规范执法行为，推进法治政府建设，湖南省检察院与湖南省高级法院经商议后，共同向株洲市自然资源和规划局提出建议，要求其尽快规范执法程序，完善执法制式文书。该局采纳建议并进行了积极整改，执法规范化水平得以明显提升。
行政命令与行政处罚不可混淆
湖南省检察院第七检察部主任 陈秋华
精准抗诉、促审促判是树立监督权威的重要前提。该案争议焦点是“责令限期改正”是否属于行政处罚，投诉人与行政机关对违法行为人罚款与否之间是否存在利害关系，司法裁判不尽一致，执法实践更是混乱。如果检察机关抗诉意见没有扎实的事实证据和法律法理作支撑，再审改判的可能性相当小。承办检察官在查找了海量资料，虚心请教学者和实务部门专家的基础上，从法学基本原理、现行法律规定、立法趋势以及最高立法机关的意见等方面入手，详细论证了“责令限期改正违法行为”不具备行政处罚的基本特征，属于行政命令，深入分析并明确了相邻权人对行政机关所作行政行为享有诉权的范围，并据此提出了抗诉。最终再审判决采纳了抗诉意见并予以改判。
法检联动、形成合力是推动依法行政的有益尝试。在办理司法个案中有效拓宽监督思维、延伸监督触角，实现行政检察“一手托两家”的监督效果，是新时期做实行政检察的必然要求。我们在办案中发现，株洲地区规划管理部门用行政处罚的方式作出行政命令系惯常做法。为有效推进依法行政，实现诉源治理，助推社会治理体系和治理能力现代化建设，湖南省检察院与湖南省高级法院经深入沟通后，共同向株洲市自然资源和规划局提出建议，要求其优化工作流程，规范执法行为，该局全部采纳并立行立改，真正实现了“办理一案、监督一片”的效果。
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以人为本、化解争议是办理行政检察案件的不懈追求。该案虽然再审予以了改判，但向某房屋仍处于违法状态，行政争议仍未彻底化解，邻里纠纷仍未最终解决。承办检察官和法官多次到现场核实情况，发现向某家庭经济困难，原有房屋存在严重安全隐患，对房屋进行改造确有必要，不能因当地政府将该区域划为“严控规划地区”而影响人民群众的基本生活。经法检两部门商定后，向株洲市自然资源和规划局提出建议，督促其为向某补办审批手续，消除其房屋的违法状态，同时加强对方某的释法说理，体现了以人为本的司法理念，“一揽子”解决了行政争议和邻里纠纷，实现了案结事了政通人和。
国务院法制办公室《对陕西省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示〉的复函》
（国法秘研函〔2012〕665号）
陕西省人民政府法制办公室：
你办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》（陕府法字〔2012〕49号）收悉。经研究并商全国人大常委会法工委，现函复如下：
根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或限期改正违法行为”的规定，责令改正或限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。
国务院法制办公室秘书行政司
2012年12月19日
注：《立法技术规范（试行）（一）》（全国人大常委会法工委发〔2009〕62号）20·2 “商”用于前面的主体是事情的主办者，后面的主体是提供意见的一方，在协商的前提下，由前面的主体单独制定并发布规范性文件。
