《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定，对政府信息公开申请，行政机关可以做出“政府信息不存在”答复的前提，只能是存在“经检索没有所申请公开信息”的情形。但是在现实中“政府信息不存在”答复所涉案件数量多，问题突出，也引发了司法界的关注。即在政府信息公开案件中，行政机关以政府信息不存在为由答复申请人的，人民法院应审查行政机关是否已经尽到充分合理的查找、检索义务。本文从相关法律、案例以及观点等方面梳理相关知识点，供读者参阅。
裁判规则
1.政府信息公开案件中行政机关以政府信息不存在为由答复的，应对其已尽到充分合理的查找、检索义务承担举证责任——指导案例101号：罗元昌诉重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处政府信息公开案
【案例要旨】在政府信息公开案件中，被告以政府信息不存在为由答复原告的，人民法院应审查被告是否已经尽到充分合理的查找、检索义务。原告提交了该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索等初步证据后，若被告不能提供相反证据，并举证证明已尽到充分合理的查找、检索义务的，人民法院不予支持被告有关政府信息不存在的主张。
审理法院：重庆市第四中级人民法院
案号：（2015）渝四中法行终字第00050号
2.审查政府信息是否存在应综合分析政府法定职权、当事人线索、公开义务人的理由——范国良不服国家环境保护部政府信息公开案
【案例要旨】政府信息公开案的事实问题主要是围绕相对人所申请的政府信息是否存在。审查政府信息是否存在要从法定职权入手透视政府信息存在的可能性，要以当事人提供的线索验证信息存在的真实性，从公开义务人说明的理由判断信息不存在的充分性。
审理法院：北京市高级人民法院
案号：（2011）高行终字第1403号
3.对特征描述政府信息公开申请答复不存在的行政诉讼中行政机关是否尽到合理的检索义务的审查——张良诉上海市规划和国土资源管理局信息公开纠纷案
【案例要旨】申请人在无法知晓所申请公开的政府信息文件名称、文号的情况下，可以用指向明确的特征描述语言表述其申请公开的政府信息内容。行政机关答复称不存在的，其是否尽到检索义务是审查重点。在这种情况下，行政机关仅以特征描述申请中某些字段为关键词进行检索，来证明其尽到检索义务，显然难以达到认定事实清楚的证明标准。此时行政机关还应举证证明其以特征描述所指向的相关政府信息的文件名称为关键词进行了检索。
审理法院：上海市黄浦区人民法院
4.行政机关未制作、未获取、未保存相关信息以及保管不善造成信息灭失是否合法问题，不属于政府信息公开行政案件的审查范围——王蓉华诉上海市虹口区人民政府政府信息公开案
【案例要旨】《政府信息公开条例》（2007）第二十一条第三项规定，政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。在现行立法未对“政府信息不存在”的内涵和外延作出明确界定的情况下，除明确答复政府信息不存在外，行政机关答复“未制作”“未获取”“未保存”“未找到”相应的政府信息，均可视为属于“政府信息不存在”范畴。行政机关在尽到合理的查找和检索义务后，将相应查找和检索情况告知申请人，并就应当制作、获取、保存但未制作、未获取、未保存等情况作出合理说明的，即应视为履行了政府信息公开义务。
审理法院：最高人民法院
案号：（2017）最高法行申9250号
5.人民法院判断政府信息是否存在，应当基于政府信息是否“客观存在”，审查判断的方法一般是要看行政机关是否确实尽到了积极的检索、查找义务——王槐柯诉北京市丰台区人民政府政府信息公开案
【案例要旨】政府信息存在是行政机关公开政府信息的前提。根据《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息存在是指行政机关在履行职责过程中已经制作或获取，并以一定形式记录、保存了信息。因此这种“存在”是指一种“客观存在”，而不能是“推定存在”。人民法院判断政府信息是否存在，不能基于“推定”，而应当基于政府信息是否“客观存在”。审查判断的方法一般是要看行政机关是否确实尽到了积极的检索、查找义务。行政机关对相关政府信息进行了检索、查找，并向有关单位发函要求协助查找，应当视为尽到了积极的检索、查找义务。在部分政府信息“未制作且未获取”的情况下，书面告知相对人部分政府信息不存在并说明理由，法院认定其已经履行告知义务并无不当。
审理法院：最高人民法院
案号：（2016）最高法行申2855号
6.行政诉讼对于信息不存在答复的审查，应着重从公开义务机关是否尽到查找义务为限——苏增勤诉北京市海淀区发展和改革委员会政府信息公开案
【案例要旨】政府信息公开申请人所申请信息是否存在应以信息客观上是否处于政府信息公开义务机关保存范围为准，而不以政府信息公开义务机关是否应当保存为准。对于应当保存相关信息但未保存的，政府信息公开申请人可通过监察途径解决，但并非行政诉讼审查的范围。行政诉讼对于信息不存在答复的审查，应着重从公开义务机关是否尽到查找义务为限。
审理法院：北京市第一中级人民法院
案号：（2019）京01行终36号
司法观点
一、判断行政机关是否全面合理检索的指标
政府信息不存在，一般而言是指公开义务机关经检索，发现这一政府信息自始至终不曾产生，也就是说，该政府信息在时间和空间上都不曾被行政机关制作或获取。行政机关在受理行政申请人申请后，首先应当判断该政府信息是否属于本机关职责范围，然后根据申请人对政府信息的特征描述对该信息进行相应的检索。行政机关在处理政府信息公开申请的过程中，负有审慎审查、合理关注、全面搜索的义务。这一行政义务在诉讼过程中就表现为，行政机关应当对信息不存在承担主要的举证责任，即需要举证说明其是否进行了全面合理的检索。判断检索是否合理可以综合考虑以下一些指标：
第一，用以检索的载体（如数据库、信息目录）包含的信息资料是否全面，检索载体收纳的数据越多，检索结果越具有合理性；
第二，检索方法是否妥当，选用不同的检索关键词、采用不同的检索方法会产生不同的检索结果，选取适当的检索方法是确保检索合理性的重要内容；
第三，检索人员的工作态度是否认真，检索看似一个技术性工作，但不同的工作态度直接会对检索方法的选取以及最后的检索结果产生不同的影响，若有证据证明检索工作人员的工作态度是为了尽其可能帮助申请人获取信息的话，其检索结果便更具有合理性。
（摘自樊长春主编：《政府信息公开纠纷诉讼指引与实务解答》，法律出版社2017年5月出版，第131页。）
二、人民法院对行政机关主张信息不存在的审查
考虑到否定性事实难以从正面直接予以证明，被告需要通过向法院提供能够证明其已经尽到合理搜索义务的材料，从而完成证明信息不存在的举证责任。具体而言，法院可从以下几个方面进行审查：
第一，根据原告提供的线索，要求被告提供其进行了相关搜索的证据材料，并对搜索方法和搜索结果作出说明；
第二，根据原告提供的信息制作时间线索，要求被告提供相关信息公开指南、年度报告、公开目录等关联性证据；
第三，根据原告提供的信息文号线索，要求被告提供相关政府信息文件编号方式以及涉诉文号的对应文件名称、时间、制作机关证据材料；
第四，根据原告提供的信息出处线索，要求行政机关提供相关调查结果或者相关卷宗材料，必要时法院可以依申请调查。
（摘自陈振宇：《政府信息不存在情形下的举证责任分配》，载《人民司法（案例）》2010年24期。）
法律条文
1.《中华人民共和国政府信息公开条例》
第二条 本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
第三十六条 对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；
（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；
（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；
（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；
（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；
（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。
2.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
第五条 被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。
因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私政府信息的，被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明。
被告拒绝更正与原告相关的政府信息记录的，应当对拒绝的理由进行举证和说明。
被告能够证明政府信息涉及国家秘密，请求在诉讼中不予提交的，人民法院应当准许。
被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。
被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。
原告起诉被告拒绝更正政府信息记录的，应当提供其向被告提出过更正申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据。
第十二条 有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；
（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；
（三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；
（四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；
（五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；
（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；
（七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；
（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
